Piano Recovery Fund / 4: Modello di gestione, attuazione e monitoraggio

E’ una governance Conte-centrica perché il Comitato esecutivo è composto da Presidente del Consiglio, Ministro dell’Economia e delle Finanze e Ministro dello Sviluppo Economico. Ed è questo Comitato che vigila con compiti di indirizzo, coordinamento e controllo.

Detto quanto sopra, chi sono coloro che sostengono che i Ministeri sono ignorati/esautorati? Come si spiegano, allora, le seguenti affermazioni: 

- e) esamina ogni questione formulata dai singoli Ministri in relazione alla attuazione del PNRR, con facoltà di invitarli alle riunioni per quanto di competenza. 

I Ministri, infatti, oltre ad essere presenti all’interno del CIAE, esercitano in modo pieno le proprie ordinarie competenze e possono in ogni momento aprire una fase di confronto con il Comitato di gestione e con i Responsabili di missione anche attraverso le proprie strutture (e il proprio referente unico).

- La struttura di missione e i Responsabili di missione costituiscono un modello di “governance di secondo grado” rispetto alla attività dei soggetti attuatori (Ministeri, altre amministratori, società o enti), i quali possono sia beneficare dell’ausilio tecnico della struttura,

Di seguito, le parti del documento inerenti: 

- Modello di gestione del piano; 

- Verifica e dell’attuazione e monitoraggio del piano

pag.95

3.2 Modello di gestione del piano

L’efficace attuazione del PNRR non può prescindere dall’esistenza di un meccanismo efficiente di organizzazione e gestione del piano. La costruzione di una adeguata governance è un presupposto per la realizzazione dell’intero piano e anzi deve essere considerata parte integrante del piano stesso. Le opere e i progetti rientranti nel PNRR assumono, infatti, carattere prioritario e rilevanza strategica, sicché, pur senza rinunciare alle ordinarie garanzie procedimentali, occorre introdurre meccanismi che, a  vario titolo:

a) agevolino l’individuazione e la localizzazione dei progetti e delle opere ed assicurino che, a fronte dell’iniziale condivisione del piano da parte delle Regioni, non possano sorgere questioni attuative in ordine al riparto di competenze Stato-Regioni;

b) consentano di definire ex ante in maniera chiara e trasparente il quadro normativo ed amministrativo in cui deve essere inserito ciascun intervento, onde evitare rischi di ritardi e lungaggini connesse allo stato di “incertezza regolamentare”;

c) semplifichino ed accelerino ulteriormente i lavori della conferenza di servizi;

d) assicurino lo svolgimento della procedura di valutazione di impatto ambientale, ove occorrente, contestualmente alla conferenza di servizi, fermo restando che la procedura di valutazione di impatto ambientale relativa a progetti ed opere rientranti nel piano si dovrà svolgere secondo un iter ulteriormente accelerato e semplificato rispetto a quello previsto dal Decreto Legge n. 76/2020 e concludersi entro tempi certi;

e) assicurino, ove occorrente, l’automatica conforme variazione degli strumenti urbanistici vigenti in conseguenza dell’approvazione di un progetto rientrante nel piano.

In tutto questo sistema l’apporto di istituzioni e corpi intermedi è fondamentale, ferma restando la responsabilità ultima di assumere le decisioni definitive da parte delle autorità centrali.

[..] Sia per le norme temporanee contenute nel Decreto Legge 76/2020 che per quelle che si ritiene di dover specificamente introdurre per gli interventi rientranti nel piano, la temporaneità deve essere intesa nel senso di “sperimentazione”: l’applicazione temporanea si rivela infatti prodromica ad una più ampia e complessiva valutazione ex post dell’Autorità politica circa la necessità/opportunità di consolidare e stabilizzare quei meccanismi che, in concreto, si siano rivelati effettivamente idonei a semplificare ed accelerare i procedimenti amministrativi ovvero di modificare e ripensare quelli che non abbiano invece fornito i risultati auspicati.

pag.97

3.3 Verifica dell’attuazione e monitoraggio del piano

Per garantire un'attuazione efficace del Piano è inoltre necessario stabilire in modo chiaro responsabilità e compiti che diano adeguate garanzie della corretta attuazione degli interventi e del rispetto dei tempi. In tale ottica, in linea con gli indirizzi della Commissione UE, si ritiene di dover procedere alla individuazione di un “Responsabile di missione” in ciascun settore interessato dal piano, al quale sia demandata la responsabilità generale di assicurare la celere ed efficace attuazione del piano stesso, la costante verifica circa il rispetto del cronoprogramma nonché il compito di adoperarsi, anche attraverso l’attivazione di poteri sostitutivi, per favorire il superamento di situazioni di inerzia o comunque ostative alla realizzazione dell’intervento programmato.

Sull’attuazione del PNRR vigilerà con compiti di indirizzo, coordinamento e controllo un Comitato esecutivo, composto da Presidente del Consiglio, Ministro dell’Economia e delle Finanze e Ministro dello Sviluppo Economico.

Viene inoltre individuato il Ministro degli Affari europei - di intesa con il Ministro degli affari esteri e delle cooperazione internazionale per quanto di competenza di quest’ultimo - quale referente unico con la Commissione Europea per tutte le attività legate all’attuazione del Piano. Il Comitato può delegare a uno dei propri componenti, senza formalità, lo svolgimento di specifiche attività. Esso in particolare:

a) aggiorna periodicamente il CIAE sull’attuazione del Piano, incluso lo stato di implementazione delle riforme;

b) sottopone al CIAE le questioni di maggior rilievo, tra cui le modifiche sostanziali dei progetti, nonché particolari difficoltà nell’esecuzione degli stessi;

c) riferisce periodicamente alle Camere, trasmettendo, con cadenza trimestrale, una relazione;

d) indirizza e coordina l’attività dei Responsabili di missione, i quali sono tenuti a conformare la propria attività alle indicazioni del Comitato, al quale riferiscono periodicamente;

e) esamina ogni questione formulata dai singoli Ministri in relazione alla attuazione del PNRR, con facoltà di invitarli alle riunioni per quanto di competenza.

I Ministri, infatti, oltre ad essere presenti all’interno del CIAE, esercitano in modo pieno le proprie ordinarie competenze e possono in ogni momento aprire una fase di confronto con il Comitato di gestione e con i Responsabili di missione anche attraverso le proprie strutture (e il proprio referente unico).

Sono nominati X Responsabili di missione. L’individuazione dei Responsabili di missione tiene conto degli ambiti materiali interessati dal Piano Nazionale di Recupero e Resilienza (PNRR).

Nell’ambito dei rispettivi settori di competenza, i Soggetti Responsabili dell’Attuazione esercitano:

a) poteri di impulso e coordinamento operativo per la realizzazione, da parte dei soggetti attuatori, dei progetti e delle opere incluse nel piano, al fine di garantire il rispetto dei tempi indicati nel cronoprogramma;

b) poteri di vigilanza e monitoraggio, assumendo a tal fine ogni informazione necessaria, nei confronti dei soggetti attuatori, che sono obbligati a rilasciarle, in ordine all’andamento dei lavori e al rispetto della tempistica programmata;

c) poteri di segnalazione e pubblicazione sul sito di eventuali ritardi o inerzie nell’esecuzione delle opere rientranti nel piano.

d) poteri sostitutivi per risolvere situazioni o eventi ostativi alla realizzazione delle opere nel rispetto delle ordinarie garanzie procedimentali con intervento in ultima istanza del Consiglio dei Ministri al fine di dirimere eventuali conflitti;

Un sistema in cui le responsabilità siano chiare impone di controllare anche i controllori e, quindi, di prevedere che laddove sia il Responsabile di missione a restare inerte ovvero a non esercitare correttamente i poteri-doveri che gli spettano, questi possa essere sempre revocato dalla competente Autorità politica, a cui resta pur sempre demandata, in ultima istanza, l’attività di verifica circa la corretta attuazione del piano. Il conferimento di pubbliche funzioni ai Soggetti responsabili dell’attuazione non vale, infatti, a spogliare l’Autorità politica delle sue ordinarie prerogative.

I Responsabili di missione operano all’interno di una struttura di missione costituita con dPCM, su proposta del Comitato esecutivo. Alla struttura è attribuito un contingente di personale, anche di livello dirigenziale, individuato tra il personale delle pubbliche amministrazioni, personale di società pubbliche in house o partecipate, collaboratori nonché consulenti o esperti, anche estranei alla pubblica amministrazione.

La definizione e il coordinamento delle attività̀ e delle azioni della struttura è affidato alla Conferenza dei Responsabili di missione, nel cui ambito è nominato un Coordinatore che sovrintende allo svolgimento delle attività che richiedono un intervento collegiale. La gestione amministrativa e operativa della struttura è affidata a un direttore amministrativo.

Ciascun Responsabile di missione, avvalendosi della struttura di missione, cura l’elaborazione del cronoprogramma dei progetti rientranti nel proprio ambito di competenza e il relativo stato di avanzamento, assicurandone il periodico e costante aggiornamento, provvedendo altresì alla costante pubblicazione, su una apposita sezione del sito istituzionale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del predetto cronoprogramma e dei relativi aggiornamenti (vedi ultra).

La struttura di missione e i Responsabili di missione costituiscono un modello di “governance di secondo grado” rispetto alla attività dei soggetti attuatori (Ministeri, altre amministratori, società o enti), i quali possono sia beneficare dell’ausilio tecnico della struttura, sia avvalersi di società in house, di strutture di pubbliche amministrazioni e, in caso di particolari difficoltà esecutive nella realizzazione dei progetti, della Struttura di progettazione già costituita presso l’Agenzia del Demanio.

Un Comitato di responsabilità sociale, composto da rappresentanti delle categorie produttive, del sistema dell’università e della ricerca scientifica seguirà l’attuazione del Piano e fornirà pareri e suggerimenti. I membri del comitato sono scelti tra personalità di alto profilo istituzionale e scientifico e di notoria indipendenza. Al Comitato possono essere anche chieste consulenze in relazione a specifiche problematiche concernenti l’attuazione degli interventi rientranti nel piano. Il Comitato può segnalare collaborativamente al Comitato esecutivo e ai Responsabili di missione ogni profilo ritenuto rilevante per la realizzazione del PNRR anche al fine di favorire il superamento di circostanze ostative e agevolare l’efficace e celere attuazione degli interventi rientranti nel predetto piano In tale contesto si rivela inoltre indispensabile prevedere meccanismi di monitoraggio, anche mediante appositi sistemi informatici, sull’attuazione dei progetti, delle opere e degli interventi rientranti nel Piano, anche in termini di gestione, rendicontazione ed effettivo utilizzo delle risorse assegnate. Più nel dettaglio, si ritiene di dover definire, anche grazie all’apporto del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze, le modalità di rilevazione dei dati di attuazione finanziaria, fisica e procedurale a livello di singolo progetto, con particolare riferimento ai costi programmati, agli obiettivi perseguiti, alla spesa sostenuta, alle ricadute sui territori che ne beneficiano, ai soggetti attuatori, ai tempi di realizzazione previsti ed effettivi, agli indicatori di realizzazione e di risultato, nonché ad ogni altro elemento utile per l’analisi e la valutazione degli interventi.

È anche previsto un audit indipendente, attraverso il controllo sulla gestione da parte della Corte dei conti, svolto in stretto raccordo con la Corte dei conti europea, secondo i principi di sana gestione finanziaria di cui all’articolo 287, paragrafo 2 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

A tal fine, devono essere definite procedure amministrativo-contabili per la gestione e rendicontazione delle risorse in questione, nonché meccanismi correttivi di eventuali difformità sull’attuazione dei singoli progetti, fermo restando che le amministrazioni e gli organismi titolari dei progetti finanziati nel PNRR sono responsabili della relativa attuazione conformemente al principio della sana gestione finanziaria ed alla normativa nazionale e comunitaria, in particolare per quanto riguarda la prevenzione, l’individuazione e la correzione delle frodi, la corruzione ed i conflitti di interesse e sono tenuti a realizzare i progetti, nel rispetto dei cronoprogrammi, per il conseguimento dei relativi target intermedi e finali. A tal fine è previsto un raccordo per il monitoraggio di ogni fase con l’ANAC (autorità nazionale anti corruzione) in modo integrato con la sua banca dati.

Per l’attuazione del PNRR è istituito, nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, quale anticipazione rispetto ai contributi provenienti dall’Unione Europea, il “Fondo di rotazione per l’attuazione del PNRR Italia”. Sono anche previste specifiche procedure amministrativo-contabili per la gestione delle risorse, nonché le modalità di rendicontazione della gestione del Fondo di rotazione. Le amministrazioni e gli organismi titolari dei progetti finanziati nel PNRR sono responsabili della relativa attuazione conformemente al principio della sana gestione finanziaria ed alla normativa nazionale e comunitaria, in particolare per quanto riguarda la prevenzione, l’individuazione e la correzione delle frodi, la corruzione ed i conflitti di interesse e realizzano i progetti, nel rispetto dei cronoprogrammi, per il conseguimento dei relativi i target intermedi e finali.

Al fine di supportare le attività di gestione, monitoraggio, rendicontazione e controllo del PNRR, il Ministero dell’Economia e delle Finanze - Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato sviluppa e rende disponibile un apposito sistema informatico.

Le modalità di rilevazione dei dati di attuazione finanziaria, fisica e procedurale a livello di singolo progetto, da rendere disponibili in formato elaborabile, con particolare riferimento ai costi programmati, agli obiettivi perseguiti, alla spesa sostenuta, alle ricadute sui territori che ne beneficiano, ai soggetti attuatori, ai tempi di realizzazione previsti ed effettivi, agli indicatori di realizzazione e di risultato, nonché ad ogni altro elemento utile per l’analisi e la valutazione degli interventi.

Con decorrenza dal 1° gennaio 2021, è costituita, presso il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze, un’apposita unità di missione con il compito di coordinamento, raccordo e sostegno delle strutture del medesimo dipartimento a vario titolo coinvolte nel processo di attuazione del PNRR.